LO PRIVADO EN LA ADMINISTRACIÓN DEL RIEGO EN MÉXICO

¿Qué ocurre?

Es bien sabido que el sector agrícola es el consumidor más importante de agua en México, representando un 75% de los usos consuntivos del agua en el país. Está claro que, por debajo del abastecimiento para el Derecho Humano al Agua, la agricultura representa el uso más relevante del agua, como un esfuerzo para salvaguardar la seguridad alimentaria del país, así como una aportación fundamental a la economía nacional, aportación de cerca del 4.04% del PIB (2022) y familiar de México, ya que da empleo a más de 6.7 millones de personas (2023).

A pesar de que la agricultura consume un volumen aproximado de 68.52 mil millones metros cúbicos al año, este volumen se emplea en tan solo el una cuarta parte de la superficie agrícola, ya que solamente esta cuenta con riego, mientras que el resto del territorio agrícola es mediante riego de temporal, es decir, aprovechando la precipitación anual de cada territorio.

Además, tan solo el 4% de la superficie agrícola cuenta con riego tecnificado. Esto significa que en más de 5.2 millones de hectáreas se emplean técnicas tradicionales como el riego por gravedad, lo que reduce significativamente la eficiencia en el uso del agua, la cual se estima por debajo del 50% en los sistemas de riego en el país. Esta ineficiencia representa importantes pérdidas del agua aprovechable, así como importantes gastos energéticos y operativos para la extracción de estas aguas.

El bajo índice de modernización del riego en México no es representativo de la inversión pública en la materia, ya que, de acuerdo con el Programa de Egresos de la Federación 2024, la inversión anual en Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego y temporal tecnificado corresponde a una tercera parte del presupuesto total de CONAGUA, lo que representa más de 20 mil millones de pesos al año. Adicionalmente, cerca del 7% del presupuesto de CONAGUA es dirigido a subsidios y subvenciones para el sector hidroagrícola, lo que representa cerca de 4,400 millones de pesos al año.

Este panorama revela la magnitud del reto que enfrenta México en términos de eficiencia en el riego. En el contexto de la crisis hídrica, también plantea preguntas cruciales sobre la administración de los recursos hídricos y económicos destinados al riego en el campo mexicano. ¿Es adecuada la administración de los recursos hídricos en México? ¿Es suficiente la regulación del riego en el país? ¿Existen mecanismos efectivos para evaluar su efectividad?

En Cavazzani Consultoría, de la mano de Aqueducto, nos hemos propuesto estudiar parte del complejo entramado institucional y regulatorio del riego en México para intentar responder a estas preguntas. Aunque el proceso ha generado más preguntas que respuestas, hemos llegado a ciertas reflexiones que ayudan a comprender mejor la organización administrativa del agua para riego en el país. A continuación, compartimos estas reflexiones:

Contexto histórico y transferencia de derechos a los usuarios de los distritos de riego

La Ley Federal de Aguas de 1972 otorgaba a la entonces Secretaría de Recursos Hidráulicos la responsabilidad de administrar y operar los distritos de riego. Sin embargo, con la creación de la Comisión Nacional del Agua (“CONAGUA”) el 16 de enero de 1989 y la transformación del marco legal en materia de recursos hídricos, el 2 de diciembre de 1992 entró en vigor la Ley de Aguas Nacionales, que introdujo cambios significativos. Uno de ellos fue la transferencia de la administración y operación de los distritos de riego a los usuarios, dotándolos de autonomía para la administración de los recursos hídricos. Así, aun cuando el agua es un bien de la nación, se delegaría a los usuarios de los distritos de riego la administración bajo el cumplimiento de la ley y la autorización de la Comisión.

Es así como, a partir de entonces, la CONAGUA se ha desempeñado un papel meramente regulatorio, teniendo a su cargo la responsabilidad de normar, regular y sancionar los usos del agua, y migrando la responsabilidad de la vigilancia del uso adecuado del agua a los Distritos de Riego, a través del Comité Hidráulico, y a las unidades de riego.

La transferencia de estas responsabilidades a los usuarios de riego, a través de los distritos y/o unidades de riego) no solo significó un cambio en la organización y funciones gubernamentales, sino que también implicó trasladar las negociaciones del entorno productivo institucional hacia un entorno socio-productivo empresarial.

Asociaciones o sociedades de usuarios

Según el artículo 58 de la Ley de Aguas Nacionales, “Los productores rurales se podrán asociar entre sí libremente para constituir personas morales, con objeto de integrar sistemas que permitan proporcionar servicios de riego agrícola a diversos usuarios”. Es así que se conforman diversas organizaciones productivas para facilitar el riego en el País: Los distritos de Riego, y las Unidades de Riego, ambas son organizaciones privadas compuestas por personas morales para administrar el riego en México.

De acuerdo con CONAGUA (2019), la superficie irrigada en México es de 7.32 millones de hectáreas, de las cuales 3.3 millones de hectáreas corresponden a los Distritos de Riego, y 4.02 millones de hectáreas de superficie de irrigación corresponden a las Unidades de riego

En el país existen 86 distritos de son establecidos a través de un decreto presidencial, y son áreas delimitadas en las que se encuentra una zona de riego. Los distritos de riego cuentan con infraestructura hidráulica, aunque no necesariamente están regados por la misma fuente de agua.  Los distritos de riego tienen las facultades de autorregularse, y por tanto, de establecer procedimientos para atender quejas, inconformidades y diferencias entre los usuarios, mediante el Comité hidráulico, el cual es el cual está integrado por un presidente y un representante de cada una de las asociaciones de usuarios que integran el distrito.

Por otro lado, las Unidades de Riego son asociaciones o sociedades de usuarios están constituidas por usuarios del agua titulares de las concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales. La finalidad de estas organizaciones se centra en todas las actividades necesarias para la gestión del agua destinada al riego. Estas organizaciones cuentan también con las facultades para autorregularse, determinar cuotas para los usuarios y establecer estrategias para el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura hidráulica. 

En términos generales, la diferencia entre los distritos de riego y las unidades de riego, recae en que los distritos son establecidos por decreto presidencial, y por ley requieren de un Comité Hidráulico para su operación y vinculación con la Autoridad del Agua (CONAGUA); mientras que las unidades de riego son asociaciones de usuarios con sus propias reglas de operación y sin mecanismos obligatorios de rendición de cuentas y ni de vinculación con la Autoridad.

En ambos casos, la autorregulación, por medio de un reglamento interno, define temas de operación, recaudación y administración de fondos, toma de decisiones, organización y vigilancia. Sin embargo, a pesar de que el modelo autónomo de asociaciones de Riego en México permite una gestión hídrica local que facilita a los usuarios gobernarse de acuerdo con sus necesidades, también enfrentan varios desafíos que impiden una gestión sustentable, eficiente y justa del agua.

Algunos de los desafíos más importantes son los relacionados con la falta de mecanismos legales para la rendición de cuentas de la administración de fondos y supervisión limitada por parte de la autoridad del agua, que pueden desvirtuar el propósito de una gestión justa y eficiente del agua en las asociaciones de riego.

En síntesis, es posible reconocer que el funcionamiento organizacional del riego en México está a cargo de entidades privadas comportándose como autoridades, ya que tienen facultades para administrar el agua, las cuotas, y establecer los lineamientos de operación, entre otras. Cabe subrayar que estas entidades privadas controlan, por lineamientos autodeterminados, el 75% del agua en el país.

En este tipo de organizaciones de usuarios, es común ver diseños organizativos centralizados, que permiten una administración burocrática y poco clara del agua y las finanzas de las organizaciones. Siendo que estas organizaciones autodeterminan tanto los volúmenes del agua para riego, como las cuotas por el servicio de riego, resulta evidente pensar que estas organizaciones tendrán lineamientos claros para la rendición de cuentas del uso de las aguas de la nación, sin embargo, esto no es una realidad en nuestro país.

Usos del Agua

De acuerdo con el REPDA, los distritos de riego en México tienen concesionados 29,400 millones de metros cúbicos al año, lo que representa casi el 13% de la totalidad de los usos consuntivos de agua en México.

Por otro lado, las asociaciones de usuarios de riego en su totalidad (que incluyen las unidades de riego, las asociaciones civiles de usuarios de riego, las sociedades productivas rurales y las sociedades de solidaridad social) tienen un volumen concesionado de 13,570 millones de metros cúbicos al año, lo que representa el 44% del volumen agrícola de México.

En el marco de la falta de mecanismos de rendición de cuentas y verificabilidad del uso de estas aguas, resulta preocupante que estas organizaciones privadas sean las encargadas de administrar volúmenes tan importantes de agua, además de abrir las puertas a usos no legítimos del agua, como la venta ilegítima de pipas de agua de uso agrícola para fines domésticos o industriales, práctica frecuente en nuestro país.

Por otro lado, y de acuerdo con el artículo 54 de la Ley de Aguas Nacionales, el operador de la organización de riego podrá variar parcial o totalmente el uso del agua a su cargo, conforme a lo que dispongan sus respectivos reglamentos, y con la validación de la autoridad, siempre y cuando no se contravenga la Ley de Aguas Nacionales. Cabe resaltar que la facultad de variar el uso de agua es una potestad exclusiva del Operador de la organización, no de sus usuarios.

Es así que, la estructura intrínseca de estas organizaciones tiene elementos para la centralización de la toma de decisiones en torno al agua, e importantes riesgos de abuso de poder derivados de la falta de mecanismos adecuados de supervisión de estas organizaciones.

La estructura intrínseca de estas organizaciones tiene repercusiones también en el uso sustentable del agua ya que es habitual que la distribución del agua se realice según el tipo de cultivo mediante programas de riego. La cantidad de agua asignada por hectárea varía dependiendo del cultivo. Esta asignación está restringida a la tierra considerada parar riego y no necesariamente vinculada a la cantidad de agua necesaria para el mismo, además de no contar con elementos o condicionantes que determine la eficiencia del agua de cada usuario. Esto desincentiva la sostenibilidad del recurso hídrico y no garantiza un manejo eficiente del agua.

Administración de recursos económicos

Las organizaciones de riego suelen utilizar los ingresos provenientes de las cuotas por el servicio de riego para cubrir los costos de mantenimiento de la infraestructura. Sin embargo, esto presenta dos problemas: el primero es la manera en que se calcula la cuota, que a menudo carece de transparencia y coherencia entre la apropiación del agua y su provisión. El segundo es el método de cálculo de la cuota de riego varía entre distritos y, en la mayoría de los casos, no es proporcional a la superficie irrigada. Esta falta de transparencia y coherencia puede afectar la disposición de los usuarios a realizar el pago, o bien, representar ineficiencias administrativas o hídricas que tienen repercusiones en la justicia del agua en México.

Además de los ingresos por cuotas del servicio de riego, en particular los Distritos de Riego pueden recibir inversiones para el mejoramiento de la infraestructura hidroagrícola por parte de CONAGUA. De acuerdo con las Reglas de Operación del Programa de Apoyo a la Infraestructura Hidroagrícola, el único lineamiento en materia de transparencia o rendición de cuentas entorno al uso de recursos de este programa corresponde a la instalación de un anuncio visible donde se informe el nombre del programa, descripción de la obra y se integren los logotipos de las dependencias y beneficiarios. Esto representa una importante área de oportunidad en materia de rendición de cuentas relacionadas a los recursos públicos invertidos.

Conclusiones

La gestión del agua en México enfrenta desafíos significativos que requieren reformas urgentes para mejorar la eficiencia y la equidad en la distribución del recurso. La estructura actual de autorregulación de los Distritos y Unidades de Riego, aunque diseñada para empoderar a los usuarios, muestra claras deficiencias en los mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y supervisión. A pesar de las considerables inversiones públicas en la modernización de la infraestructura de riego, el bajo índice de tecnificación en las áreas agrícolas refleja que estas inversiones no están logrando el impacto deseado. Además, la facultad exclusiva de los operadores de riego para establecer reglas de funcionamiento y cobro de cuotas, plantea riesgos de centralización y abuso de poder, subrayando la necesidad de decisiones más transparentes y equitativas.

La ineficiencia en el uso del agua, exacerbada por la persistencia de prácticas tradicionales de riego, amenaza la sostenibilidad hídrica del país. Es esencial promover políticas y lineamientos para que las organizaciones de riego se vean obligadas o incentivadas a un uso más racional y eficiente del agua. Esto requiere de mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas, así como la implementación de estándares más rigurosos para garantizar que los recursos se utilicen de manera efectiva en beneficio de la sostenibilidad agrícola.

Por último, aunque CONAGUA ha adoptado un rol regulador desde la transferencia de derechos a los usuarios, es necesario reconsiderar su papel en la supervisión y apoyo a las organizaciones de riego. Fortalecer su capacidad de monitoreo y control podría contribuir a una gestión del agua más justa y eficiente en México. Para superar las deficiencias actuales, también es fundamental continuar evaluando y replanteando los esquemas organizacionales del riego en México con miras a la construcción de la democracia hídrica.

Ante la presente crisis hídrica en el país, el ojo crítico se ha puesto en la ineficiencia del sector agrícola y la baja tecnificación, pero poco se ha cuestionado cómo el propio engranaje regulatorio y administrativo de estas aguas pone grandes volúmenes de agua en manos de organizaciones privadas autodeterminadas y autorreguladas, vinculando el deber ser de su quehacer a una ley desprovista de los mecanismos suficientes para fortalecer la eficiencia, la sustentabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia del agua en el riego mexicano.